刘世锦：都市圈是中国经济增长最重要的结构性潜能
刘世锦 ，国务院发展研究中心原副主任
发布日期： 2020-06-04
背景
“尽管疫情带来较大影响，但越是这时候，越需要看长远和大局，支撑中国经济发展的基本面因素没有变。中国仍处在重要战略机遇期，产业结构、消费结构升级，都市圈、城市群在发展，正在形成世界上最大内需市场，推动创新发展和绿色发展，建设高标准市场经济体系，深化改革并激发经济活力和竞争力，坚持对外开放，推动经济全球化在曲折中前进。”全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在全国两会期间对中国经济时报记者表示，在疫情得到有效控制的前提下，我们争取用2—3年的时间，让经济重回正轨。
2020年政府工作报告提到，我国经济表现出坚强韧性和巨大潜能。刘世锦认为，今后应当注重释放结构性潜能，都市圈、城市群是今后相当长一个时期经济增长最重要的结构性潜能。初步估算，都市圈建设每年能为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更重要的是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有利支撑。
保持中速增长要转到释放结构性潜能
在中国经济高速增长期的相当长时期内，高增长靠的是高投资，高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。“经济由高速转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是通常说的增长动能转换。”刘世锦表示，现阶段中国经济不论是短期内应对疫情冲击、稳增长，还是未来保持中速增长，着眼点、立足点都应该转到结构性潜能。
在刘世锦看来，今后5年到10年，我国最大的结构性潜能是都市圈和城市群加快发展。都市圈的发展，是在核心城市周边建大量小镇，这里面有相当大的房地产发展空间。“如果能把都市圈小镇的房地产发展起来，对核心城市高房价也会起到一定的抑制作用。”
近几年，城市化进程的特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚。农村结构、城乡结构和城市结构都经历着未曾有过的历史性变迁。中国的城镇化发展路径，先是城市的大型化、中心化，然后是都市圈化，之后是发展城市群。
过去20年，有65%的新增城镇人口流向了全国30个都市圈内，未来的新技术、新产业、新模式将主要在都市圈内涌现。
都市圈相互连接形成大经济区
中国的城市化率达到60%，有大约20个百分点的上升空间。刘世锦认为，我国正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。如果结构性矛盾无法解决或缓解，作为集聚效率最高的大型、超大型城市，对将要进城的农村人口和其他城市人口，已腾挪不出多少空间了。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈是必然选项。
刘世锦以北京举例，“2019年，60岁以上的老龄人口达350万，这部分老龄人口基本不需要上班了，很多人想去郊区找环境好、成本低的生活居所，但难以如愿。与此同时，大量年轻人在城市核心区买不起房，不得不到偏远地区租房买房，每天上下班承受着很大的通勤压力。”
从国际经验看，发达经济体在与中国目前相似阶段，出现人口从城市核心区向郊区流动的态势，带动了大都市圈的逐步形成。有些地区，若干都市圈相互连接，进一步形成大经济区或城市群。
刘世锦表示，都市圈是在核心城市周边50-70公里范围内，发展起一批小镇或若干小城。从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，产业聚集的小镇小城要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。中国将来形成三五千万人的大都市圈是可能的。
都市圈建设须深化改革
当前，都市圈建设面临着思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束。“都市圈建设须深化改革，应加快农村土地制度改革。”
刘世锦表示，十八届三中全会提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，要创造条件使宅基地流转。面对建设都市圈的紧迫需求，大城市周边城乡结合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中，除特定公共用途要由国家征地外，一般应通过集体土地直接入市满足需求。
新《土地管理法》已经对集体建设用地入市开了口子。刘世锦表示，宅基地流转目前仍限于集体组织内部，但真正的需求是在外部。宅基地流转过程中可能出现的问题完全可以有的放矢地加以解决，不能因为这些问题而回避改革。由来已久的小产权房问题无法再回避。解决这一问题，要从头开始，正本清源，在农村土地制度改革、建设都市圈的大框架下，把小产权房问题的解决与都市圈小镇小城住宅建设统筹推进。
在他看来，可以考虑推出建设都市圈的一揽子改革发展计划。人口持续流入发展潜能大的大城市或城市群，应加快制定或修订都市圈建设规划。推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口养老社区建设下乡试点。
与此同时，引导、鼓励核心城市内制造业、服务业企业疏解至都市圈低成本区域，通过产业集聚、转型升级，逐步形成核心竞争力突出的专业化小镇。加快都市圈小镇小城商场、餐饮旅馆、教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等基本公共服务和配套商业服务设施的建设。
刘世锦表示，可选择粤港澳大湾区或省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。