一体管理：目标坚定不移手段因地制宜
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□本报记者 高艳坤 闫龑
在紧密型城市医疗集团建设中，实现集团各成员单位的一体化管理，对于推动各单位落实功能定位、强化分工协作具有重要意义。然而，各成员单位行政层级和隶属关系不同，一体化管理如何实现？目前，各试点地区的探索正在展开。
谨防舍本逐末
对于城市医疗集团的一体化管...
□本报记者 高艳坤 闫龑
在紧密型城市医疗集团建设中，实现集团各成员单位的一体化管理，对于推动各单位落实功能定位、强化分工协作具有重要意义。然而，各成员单位行政层级和隶属关系不同，一体化管理如何实现？目前，各试点地区的探索正在展开。
谨防舍本逐末
对于城市医疗集团的一体化管理，2023年初发布的《紧密型城市医疗集团建设试点工作方案》给出了指导。
在管理架构上，地市级和区级卫生健康、发展改革、财政等政府有关部门和城市医疗集团成立管理委员会，负责统筹规划建设、投入保障、人事薪酬、绩效考核等重大事项。紧密型城市医疗集团应当制定章程，明确内部议事决策机制和管理规章制度，推动医疗管理、运营管理和信息管理等方面的一体化。
不过，各地在改革推进过程中还有一些困惑。最突出的是，医疗集团内各成员单位行政层级和隶属关系不同，相应的干部管理权限、人员身份属性、财政投入保障等也不一样。因此，即使形成了统一的管理架构和内部章程，也很难实现绝对的一体化管理。
“不能把手段当成目标。”国家卫生健康委卫生发展研究中心研究员黄二丹说。他认为，建设紧密型城市医疗集团的目的是为居民提供一体化、连续性的医疗卫生服务，对各成员单位的一体化管理只是推动实现这一目标的手段。
“目标要坚定不移，手段则应因地制宜。”黄二丹表示，应选择性地使用手段，而不是僵化地执行。一些地区过度强调一体化管理，“好像只要实现了一体化管理就等于改革成功了，这就舍本逐末了”。
一些研究者也提出，不同医疗卫生机构之间的分工协作是确保医疗集团提供一体化医疗服务的关键。在分工协作基础上构建利益共享机制是维持医疗集团内各独立机构长期合作的必备条件，也是提升医疗集团运营效率的必然途径。也就是说，相关管理架构和机制应服务于集团内不同医疗机构的分工协作，按需建立。
汇聚多方力量
由于紧密型城市医疗集团的一体化管理较为复杂，一些行业从业者认为，可优先考虑辖区内办医主体和医疗机构组成较为简单的地区开展试点，边积累经验边稳妥推进。
广东省深圳市罗湖区是我国最早开展紧密型城市医疗集团建设的地区之一。2015年8月，罗湖区整合5家区属医院、23家社康机构（目前已发展为40余家）和1家研究院，在全国率先建立城市医疗集团，实行唯一法人代表管理。罗湖医院集团院长林汉群介绍，该集团实行理事会领导下的院长负责制。理事会的理事长由区长担任，两名副理事长分别由业务分管副区长和区卫生健康局局长担任，理事会拥有医院集团发展战略制定、总院长提名和聘用等重大事项的决策权。
同时，通过管办分离，该集团享有人财物等方面的高度自主权。在人事管理方面，下属医院的院长、副院长，社康中心主任、副主任全部由医院集团院长提名。在此基础上，集团对各成员单位资源进行深化整合，结合各类机构的功能定位，构建起覆盖全生命周期的服务体系。
罗湖区之所以能实现较为彻底的去行政化、管办分开和政事分开，使罗湖医院集团获得充分的自主权，前提是成员单位全部为区属或区内街道办医疗机构。但在许多地区，医疗集团成员单位跨越街道、区、市或更多行政层级。
以青岛市市南区医疗健康集团为例，集团的绝大部分成员单位为区属单位和隶属于街道的社区卫生服务中心，但牵头医院——青岛大学附属医院是一家省属综合性三级甲等医院。在这种情况下，成员单位的人、财、物等实质管理权限如何梳理清楚？在集团内部坚持协同发展的基础上，就需要在管理架构上多做研究，通过机制建设融合各方力量找到管理的“最大公约数”，协同推进城市医疗集团建设。
青岛市市南区的破解之道是建立三层管理架构。成立市南区城市医疗健康集团管委会，由区委、区政府主要领导和青岛大学附属医院党委书记共同担任管委会主任，负责制定支持医疗健康集团建设运营政策清单及考核评价指标体系，拥有重大事项的决策权；由牵头医院分管院长任总院长，集团拥有运营管理、人员招聘、职称评聘、绩效分配、财务管理、物资管理等自主权。
此外，医疗健康集团成立中间管理层——医疗健康集团理事会，会长由市南区卫生健康局局长担任。理事会的任务是重点做好医疗健康集团的发展规划，明确集团内部议事决策机制，明确牵头医院与其他成员单位及协同单位的功能定位、责任、权利和义务，建立利益共享机制等。集团的院长和书记由管委会任命，集团的副院长由理事会任命，集团内部机构和业务科室的主任由集团决策任命。
“这么做的意义在于兼顾举办方、牵头方、管理方的管理关系，明确管理权责，把各方力量融合在一起，不断寻找和磨合最有利于医疗集团发展的有效管理模式。”王琛说。
坚持因地制宜
紧密型城市医疗集团在人财物等方面不强调绝对的一体化管理，那么“紧密”的度应该如何把握？黄二丹认为，关键是看能否提升基层医疗卫生机构的服务能力和积极性，进而为集团高效运转赋能。
河南省南阳市在市区规划了3个紧密型城市医疗集团。按照“七不变、七统一”（名称、性质、法人资格、职责任务、人员编制、政府投入、优惠政策七不变，行政、人员、药械、信息、绩效、财务、业务管理七统一）原则，推进集团管理一体化运行。
南阳市第二人民医院副院长杨军介绍，以该院为牵头单位的城市医疗集团正在探索开展人财物等方面的统一管理。在人员管理方面，城市医疗集团成立后，首先对各成员单位进行人事冻结，后续非专业技术人员一个不进，急需的专业人员由集团统一专职专项招聘。在财务管理方面，因有的成员单位历史负债率高，集团没有能力兜底，所以不对各单位财务进行统一管理，而是成立全面预算管理委员会，成员单位5000元以上大额支出需要提前上报医疗集团审核批准方可执行。
此外，医疗集团主动参与基层医疗卫生机构基本公共卫生服务的管理和考核。一方面，通过强化培训提升基层服务能力；另一方面，借助信息系统的智能识别、自动录入等功能，提升相关服务的规范性和真实性。同时，医疗集团内二、三级医院的医生整合后编队加入家庭医生签约服务团队。两年多来，基层医疗卫生机构的诊疗量、住院量和业务收入稳步提升。
北京市朝阳区规划建设了4个紧密型城市医疗集团，在4家牵头医院中，一家是朝阳区属医院，一家是国家卫生健康委直属医院，两家是大学附属医院。该区尝试通过促进人员的流动，保证医疗卫生服务的连续性和一体化。如，由牵头医院向部分社区卫生服务中心派驻在职专家担任主管医疗的责任主任，作为牵头医院与基层医疗卫生机构的“中间人”，协调转诊、进修、业务指导等各项工作。
在上海市闵行区，去年6月，复旦大学附属上海市第五人民医院和上海市闵行区中心医院牵头成立南、北两大医疗集团。闵行区卫生健康委主任杭文权介绍，为有效推动集团一体化管理，闵行区制定了干部选拔交流工作方案，派驻牵头医院管理干部至社区卫生服务中心担任主要领导，推动各项试点工作开展。方案明确，交流干部不转移工资关系，基本工资、国家和上海市规定津贴补贴由牵头医院核定；绩效工资经区卫生健康委考核后，由社区卫生服务中心予以核定；单位缴纳部分社会保险、住房公积金等福利待遇由社区核定。目前，共有3家社区卫生服务中心的主要领导由牵头医院科级干部担任。